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论基层法院执行威慑机制之构建

发布时间:2015年10月21日 昆明民间借贷纠纷律师  
    本文讲的是法院执行,“执行难”问题是一个综合性的问题,是社会转型时期存在的特殊的现象。究其原因,不仅有立法制度不完善、裁判文书质量不高、执行能力不强等因素,还有公民的法律素质较低、法律信仰的缺失、人为的干预执行等因素。...
    论基层法院执行威慑机制之构建
    近年来,“执行难”成为困扰人民法院工作的突出问题,也是司法领域人们关注的热点问题。最高人民法院《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》将“执行难”概括为:“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”。
    “执行难”问题是一个综合性的问题,是社会转型时期存在的特殊的现象。究其原因,不仅有立法制度不完善、裁判文书质量不高、执行能力不强等因素,还有公民的法律素质较低、法律信仰的缺失、人为的干预执行等因素。为此,中央政法委发出《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》,提出建立国家执行威慑机制。执行威慑机制由此进入司法视野,有关这方面的探讨开始日趋热烈。但总体而言,对执行威慑机制还停留在理论探讨和机制设想的层面,结合执行实践的实证研究和具体分析的不多,特别是在基层人民法院,对执行威慑机制的理解还不深入。有鉴于此,笔者结合基层人民法院执行工作的实践和实例,从对执行威慑机制内涵的理解入手,谈谈基层人民法院建立执行威慑机制的具体措施、面临的问题及解决的对策。
    一、 执行威慑机制的内涵
    在中央政法委发出的《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中,要求最高人民法院正在建立的人民法院执行案件信息管理系统,要与人民银行、工商管理、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门信息系统链接,实现信息共享,建立国家执行威慑机制。这使我们对执行威慑机制有了一个较为直观的理解。
    在学理上,执行威慑机制是指国家立法和司法机关通过加大执行力度、增加被执行人责任、提高被执行人强制执行的成本等途径,增强对尚未进入强制执行程序的债务人的威慑力,促使其自动履行债务,使绝大多数生效裁判通过债务人主动履行而不是强制执行实现,以提高生效裁判履行率,节省司法资源,维护司法权威和社会稳定,最终在全社会解决“执行难”的法律机制。
    从中可以看出,执行威慑机制有以下内涵:
    1.执行威慑是一种法律机制。它既不是法律规范,也不是社会规范。它是围绕着解决法院“执行难”而人为构建的一种法律机制。
    2.执行威慑机制是一种长效机制。其目的是通过加大执行力度、增加被执行人责任、提高被执行人强制执行的成本等途径,促使未进入强制执行程序的生效法律文书确定的债务人自动履行义务,其最终目的是为了彻底解决法院“执行难”。
    3.执行威慑机制是以国家立法和司法机关为主导、以其他相关部门广泛参与和密切配合为基础的法律机制。
    4.执行威慑机制具有提高生效裁判自动履行率,培育群众的法律信仰,节省司法资源,维护司法权威和社会和谐稳定的重要作用。
    二、 建立执行威慑机制的具体措施及法律依据
    (一)针对下落不明、逃避执行的被执行人采取专门的执行方法。
    1.建立公告执行制度。
    公告执行的适用范围主要针对被执行人居无定所、下落不明,经多方查找不到,申请执行人也无法提供被执行人具体住所的案件;被执行人长期逃避执行,举家搬迁,转移财产的案件;负有协助执行义务的单位拒绝履行协助义务的案件。
    公告执行适用的法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条的规定。
    公告执行的适用程序:由申请执行人提出申请或者由法院依职权做出决定;重大的案件由三名执行员进行合议;执行公告的发布稿经执行局长、主管副院长签发;张贴执行公告的范围应限定在被执行人的住所、居所等区域;公告执行的过程需要当场拍照;对故意撕毁法院执行公告的行为依法采取制裁措施。
    2.建立敦促执行制度。
    敦促执行主要针对被执行人长期逃避执行、消极配合执行的案件。敦促执行的适用程序主要是将被执行人姓名、生效法律文书的案号、执行依据、被执行人应履行的具体法律义务等内容印成敦促执行书,张贴至大街小巷、车站等公共场所以及被执行人工作、经营、居住、生活等场所,对被执行人形成强大的心理压力、舆论压力和社会监督氛围,敦促被执行人主动履行义务。
    3.建立悬赏执行制度。
    悬赏执行主要适用于被执行人隐藏、转移、毁损、变卖被执行财产以及故意躲藏、逃避执行的案件。
    悬赏执行的适用程序:应依申请执行人的申请;必要时由三名执行员进行合议;悬赏执行公告的发布稿经执行局长、主管副院长签发;悬赏执行公告张贴至大街小巷、车站等公共场所及被执行人工作、经营、居住、生活等场所;悬赏执行的费用由被执行人承担;悬赏执行的信息应有执行局专人收集,针对收集的信息承办人员应尽快落实,如果依提供线索执结了案件,要对提供线索人严格地兑现和保密。
    4.建立曝光制度。
    曝光制度是指定期、不定期向社会公布不履行法律义务的被执行人,将被执行人的姓名、生效法律文书的案号、执行依据、被执行人应履行的具体法律义务等事项在报纸上、网络上进行曝光。同时要按照最高人民法院《关于在中国法院网公布民事案件被执行人名单的通知》及《河南省高级人民法院关于在河南法院网对全省法院2004、2005年度未结执行案件进行公示的公告》的有关规定严格执行。
    曝光制度要注意以下事项:(1)曝光前要向被执行人发出预告通知书,告知其“如不按期履行生效法律文书确定的义务,法院将依法进行曝光。”(2)曝光的对象要严格限制。有以下情形的不宜曝光:特困企业、政府机关、事业单位为被执行人的案件;涉及公民隐私的案件;可能产生不良影响的案件;被执行人请求法院不予曝光且经法院审查认为理由合法、合理的案件。(3)曝光信息应及时更新。对已履行义务的被执行人法院应及时删除。对主动与申请执行人达成和解的案件,经申请执行人申请或被执行人请求也可以删除。对需要挽回社会影响的案件及时采取措施。(4)曝光制度应严格把关。经承办法官提出建议、执行局长审核、主管院长批准后交有关部门公布。
    (二)建立限制被执行人自由和权利的制度。
    该项制度应与公告执行、悬赏执行、曝光制度衔接、配合使用,旨在约束被执行人隐匿财产或者转移财产,提高被执行人强制执行的成本和代价,通过对其权利和自由的限制,促使被执行人主动履行义务。限制被执行人自由和权利的相关制度可以从居民身份证号码入手,广泛延伸到被执行人可能使用的场合。
    1.限制高消费。
    对国家机关、企事业单位、社会团体为被执行人的法定代表人、负责人限制其利用公款进行高消费。如不得用公款住宾馆、出入娱乐场所。对未履行义务的被执行人不得购买房产,购买、租用轿车,乘坐飞机等高档交通工具,不得购买高档商品,购买高档生产、生活用品,不得用公款进行旅游、度假。
    执行法院应在一定范围内发布公告,向社会通报限制被执行人高消费的信息,对被执行人违反限制行为进行制裁。
    2.限制出境。
    依据《中华人民共和国公民出入境管理法》第八条的规定,“人民法院通知有未了民事案件不能离境的”出入境管理部门应不批准出境。
    3.限制开立新银行账号、银行贷款、购买保险和买卖股票。
    金融与公民的生活密不可分,限制被执行人开立新银行账号、限制被执行人贷款、限制被执行人购买除法律法规规定的强制购买的保险以外的保险、限制被执行人开立证券账户,进行炒股,必将对被执行人生产、生活造成一定的影响,在一定程度上督促其提高履行法律义务的自觉性。
    法院可以向银行、保险公司、证券管理部门发出者协助执行书,通报被执行人的信息,要求有关部门履行协助义务。对拒不履行协助义务的单位依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零三条的规定追究责任。
    4.限制设立新经济实体或成为其他经济实体的董事、监事、高级管理人员。
    依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条的规定,申请设立公司,应向公司登记机关提交以下文件:股东的主体资格证明或者自然人身份证明,公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件及证明。依据《中华人民共和国公司法》第一百四十七条第一款第(五)项规定:个人所负数额较大的债务到期未清偿,不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。
    依据以上法律规定,法院可依法向公司登记管理机关发出司法建议或者协助执行书,对被执行人设立新经济实体或成为其他经济实体的董事、监事、高级管理人员进行限制。
    5.限制参与招投标。
    依据《中华人民共和国招标投标法》第九条、第二十六条的规定,招标投标的主管机关应对招标人、投标人的资格条件进行审查。法院可向招标投标主管部门发出司法建议或者协助执行书,限制被执行人参与招投标。
    6.限制房地产交易。
    依据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定,法院可以依法向房地产管理部门发出司法建议或者协助执行书,限制被执行人的房地产交易。
    7.如果被执行人的债务确系夫妻共同债务,应将以上限制措施同时扩大至被执行人的配偶。
    如何认定是否属于夫妻共同债务,应依据《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》第2条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第十一条的规定进行认定。
    (三)用足、用好强制执行措施,加大对妨害执行、逃避执行、抗拒执行的制裁力度。
    依据《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的规定,执行中的强制执行措施包括:查封、扣押、划拨、冻结、拍卖、变卖、搜查、拘留、罚款等措施,在执行司法实践中应灵活运用,穷尽执行手段。
    (四)加大刑事制裁力度,畅通“涉执三罪”的司法渠道。
    “涉执三罪”是指依据《中华人民共和国刑法》第三百一十三条、第三百一十四条、第二百七十七条的规定构成拒不执行判决、裁定罪、非法处理查封、扣押、冻结的财产罪、妨害公务罪。
    依据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》的规定,“涉执三罪”由公安机关进行侦查,检察机关移送起诉,法院审理判决。因而“涉执三罪”需要公安、检察部门的通力配合,才能实现对严重妨害执行的被执行人和其他人员的刑事制裁。
    (五)建立执行威慑机制的配套制度。
    建立本院的执行案件网络信息管理系统,由专人负责向网络登录执行案件,接受群众提供执行线索;与协助执行部门的网络进行链接,定期通报协助信息;建立个人信用评价制度和失信惩戒机制,定期或者不定期公布不履行义务人名单。
    三、郑州高新区法院构建执行威慑机制的探索和实践
    (一) 针对下落不明、逃避执行的被执行人,广泛运用公告执行、敦促执行和悬赏执行措施。
    在杨某申请执行河南某水泥厂一案中,被执行人是一个老国有企业,企业已经被吊销。面对这样一个案件,执行法官运用敦促执行书,对被执行人施加压力,被执行人主动到庭与申请执行人达成了和解协议并履行完毕。
    (二)加强执行队伍建设和执行装备的现代化,为建立执行威慑机制提供人员保障和物质前提。
    为了配合执行威慑机制的建立,我院配齐、配强执行力量,人员由3人充实到13人,审判员由1人增加到5人。专门向社会公开招聘11名法警,并到武警部队进行封闭训练,配合强制执行工作。执行车辆由1辆增加到5辆,还专门购置了照相机、摄像机、电脑、打印机等必要设备,确保执行工作高效、有序地开展。
    (三)灵活运用强制措施,穷尽执行手段,加大了对被执行人的制裁力度。
    对妨害执行、逃避执行、抗拒执行的被执行人依法采取拘留、罚款等制裁措施。在今年3月至6月的集中清理执行积案期间,我院依法对23名被执行人进行了司法拘留,绝大多数案件得到执结。合理应用执行措施,穷尽执行手段,使得我院的执行积案结案率在6月底达到了76.85%,居全市法院执行积案结案率第一名。截至7月25日,该院积案执结率已超过80%,提前完成全年清理积案任务,同时,该院新收案件的结案率也达到了61.8%,执行工作步入良性循环。
    (四)全面推行综合执行方法,注重扩大可供执行财产的范围。
    全面推行综合执行法,是指采取包括教育法、预备执行法、责令被执行人申报财产法、限制处理财产法、曝光法、举报奖励法、放水养鱼法、艺术执行法、强制执行法、领导重视法等10种执行方法,解决“骨头”案、疑难案。
    同时,注重扩大可供执行财产的范围,如对夫妻共同财产的执行,对公司股东责任的追究,对第三人到期债权的执行,打击被执行人利用假离婚、转移公司财产、放弃债权等形式逃避债务,对被执行人形成一种强有力的威慑。
    (五)建立被执行人财产的集中查询制度。
    我院定期、不定期的开展集中查询被执行人银行存款、房产、车辆活动,节省了人力、物力,提高了执行工作效率,有效的执结了一批疑难积案。
    (六)启用刑事制裁程序,加大了刑事制裁力度。
    我院在办理郑州高新区计生委申请执行姚一(化名)、张某行政征收一案过程中,其弟姚二(化名)冲入执行现场,将两位执行法警打伤后逃窜。姚二采用暴力、威胁的手段阻碍法院干警依法执行公务,并将法院干警打伤,依照《中华人民共和国刑法》第二百七十七条第一款之规定,姚二的行为已涉嫌构成妨害公务罪。在公安部门的大力配合下,将姚二抓获归案,后被检察机关批准逮捕。
    四、基层人民法院构建执行威慑机制面临的问题
    尽管各基层法院对执行威慑机制进行了一定的探索和实践,但在司法实践中各法院在构建执行威慑机制时仍存在着许多障碍,特别是一些共性的问题亟待解决。
    (一)地方保护主义和协助单位不配合、消极配合的现象依然存在。
    在执行实践中,被执行人是当地的保护企业或者是纳税大户,一般会遇到地方保护主义的干扰。
    执行威慑机制的协助部门一般是行政机关或者企事业单位,有着自己的本职工作,对法院请求协助的工作,要么不配合,要么消极配合,法院却无法对其采取强制措施。
    (二)基层法院建立执行威慑机制缺乏必备的条件。
    1.执行案件网络信息管理系统基本上没有建立。执行案件网络信息管理系统是执行威慑机制的基础。然而现在许多基层法院都没有建立这个系统。
    2.基层法院执行局的人员少、经费非常紧张,抽不出专门的人员和资金投入到执行威慑机制的建立。
    3.基础法院领导重视的不够,执行人员的素质不高。
    (三)执行威慑的规定本身不够完善、概念过于抽象,短期内对解决“执行难”成效不大。
    执行威慑机制在各基层法院大都处于提倡和摸索阶段,真正建立起来的很少。有关执行威慑机制的理论研究也没有跟上,大多数执行干警对执行威慑机制到底是什么不很清楚。执行威慑机制是一个长效机制,需要一个过程,短期内对解决法院“执行难”成效不是十分明显。
    (四)单纯地以结案率作为考核法院工作和执行干警的标准不利于执行威慑机制的建立。
    首先,由于各法院、各部门的具体情况不同,结案标准不统一(如有的法院中止执行算结案),因而结案率本身没有可比性。个别法院为了参加年终评先,“批量式”发债权凭证,表面上结案率是提高了,实际上是在玩数字游戏。因而,单纯地以结案率作为考核法院和法官工作的标准,不利于执行威慑机制这样长效机制的建立。
    其次,以结案率作为考核法院工作和执行人员的标准带有行政化的色彩,不利于司法的专业化发展,不符合司法发展的规律。而建立执行威慑机制正是司法专业化发展的要求,借鉴了成功的司法经验,符合司法发展的自身规律而做出的选择。
    最后,以结案率作为考核法院工作和执行人员的标准,不利于提高法官的司法水平和司法能力,一定程度上阻碍了执行威慑机制的构建。如规定每个干警每月定量任务,有的干警为完成任务投机取巧,甚至去弄虚作假,向别人借案子。干警缺乏多结案、快结案、结好案的自觉性,对疑难复杂案件缺乏深究和钻研,对妨害执行的行为打击不力,干警的司法水平和司法能力不高,就不能很好的满足建立执行威慑机制的要求。
    (五)审执分立的两极格局不利于执行威慑机制的建立。
    法院内部审判庭和执行局一般相互独立,审判人员在办案时应当充分考虑到生效裁判能否得到执行,当事人的合法权益能否得以兑现,否则生效裁判就成了“空头支票”。审判庭要多用调解,提高裁判文书的质量,增强文书的说理性,重视判后答疑工作,加强诉讼保全和先予执行。审执结合有利于从源头上解决“执行难”。
    (六)执行案件数量的激增,使得执行干警无暇顾及执行威慑机制的建立。
    以我院为例,2005年全年执行案件总数为388件,而截止到2006年7月24日,该院执行案件数就达到371件,相当于去年全年的案数。其他基层法院也面临着执行案件激增的现状。基层法院不断增加的执行案数使得为数不多的执行法官忙于应对不断增量的工作,而群众法制意识淡薄,执法环境错综复杂,保障措施不到位,装备条件落后,基层人员法院真正构建执行威慑机制还要走一段很长的路。
    五、解决基层人民法院构建执行威慑机制面临问题的对策
    (一)建立法院的“大执行”框架,建立审执结合的协调机制。
    1.法院系统内部之间的协调。立案庭严把立案关,加大对执行案件的立案审查力度。审判庭加强诉讼保全措施,研究室的加强理论研究,重大疑难的案件经合议庭合议或审委会研究。
    2.法院系统之间的协调。上下级法院的执行力量应当统一调配、统一指挥。完善上下级法院关于提级执行、交叉执行的规定,有效地提高执行效率。
    (二)完善法院执行案件信息系统建设,建立法院执行信息的交流平台。加大对基层法院的人、财、物的投入,针对执行威慑机制进行专项培训,各法院之间经常交流经验,避免重复劳动,节约司法资源。
    (三)完善执行立法,制定《强制执行法》,为执行威慑机制的构建提供法律保障。近年来,最高法院陆续出台了一系列执行方面的司法解释,但都不够系统和完善,一些新问题、新情况往往找不到对应的法律规定和处理依据。特别是现行法律对“拒执罪”规定不一致,导致该罪在司法实践中极少得到运用。因而,制定一部《强制执行法》就显得尤为必要。
    (四)完善法院工作和法官工作的考核机制,注重办案的效果。改变单纯的以结案率作为考核法院工作和法官工作的标准,使执行案件朝定分止争、案结事了的办案效果上靠拢,做到法律效果和社会效果的有机统一。
    (五)建立协助执行的长效机制,使协助执行制度成为一种经常性、固定性的制度。对协助单位应加强教育,对拒不履行协助义务的单位坚决予以制裁。


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